Константин Ерофеев
ЗАКОН – МЕДВЕДЬ*
|
Пожалуй, ни одна законодательная инициатива российских властей за последний период не вызвала такого шквала отрицательных эмоций, как пресловутый "закон об НКО", вступающий в силу 18 апреля. Как правовед оговорюсь — собственно это не закон о некоммерческих организациях, а Закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Но поскольку он затрагивает интересы именно некоммерческих организаций (религиозных, общественных и других), сокращение "Закон об НКО" в рамках нашей статьи допустимо.
Следует заметить, что закон "О некоммерческих организациях" был принят в 1996 году, имел в целом демократичный характер, успешно работал, абсолютное большинство его положений не устарело. На протяжении без малого десяти лет государство не вспоминало о некоммерческих организациях, составляющих лишь десятую долю от общего числа предприятий и организаций в России. Государство справедливо полагало, что в переломный период экономических и политических реформ существуют намного более актуальные проблемы, требующие незамедлительного решения. Хотя регистрация НКО носила сравнительно несложный характер, обеспечивая любому право на создание своей НКО, существовал достаточно эффективный контроль за их деятельностью со стороны властей и правоохранительных органов. Тем удивительнее, что осенью прошлого года страшным валом стали нарастать слухи о скором и неизбежном изменении законодательства об НКО, в СМИ началась беспрецедентная акция по дискредитации "третьего сектора". Власти подчеркивали, что часть НКО занимает нелояльную позицию в отношении государства, финансирует экстремистов и террористов, антигосударственные политические проекты. Россиянам настойчиво объяснялась необходимость тотального контроля за НКО.
В то же время работа над поправками к закону велась в обстановке беспрецедентной секретности. Было объявлено, что закон вступит в силу с начала 2006 года, но лишь в декабре (!) в СМИ появились первые (неофициальные!) тексты поправок к закону. Автор этих строк является специалистом в области НКО, регулярно получает интернет рассылки, является пользователем специальной компьютерной правовой системы. Но до самых последних дней прошлого года он нигде не смог прочитать текст поправок. В конце года стало ясно, что подписание закона возможно лишь в середине января. 16 января автор обратился в известнейшую московскую адвокатскую фирму, тесно работающую с Государственной Думой, с просьбой "поделиться" информацией. В тот же день автору были присланы изменения в закон. Но 17 января текст изменений был опубликован в "Российской газете" и он полностью отличался от имевшегося у московских юристов. Так как мне сложно предположить некомпетентность столичных коллег, остается лишь признать, что напрямую затрагивающий интересы гражданского общества закон от этого общества умело скрывали.
Проекты закона и его окончательная редакция вызвали бурю критических отзывов. Причем они звучали не только из уст оппозиционных политиков и СМИ (следует отметить, что против закона выступили как левые, так и правые оппозиционные силы), но и широкие слои гражданского общества. Против закона были собраны более пяти тысяч подписей представителей НКО (причем далеко не только правозащитных-либеральных), единогласно проголосовали выбранные на тот момент члены Общественной Палаты, председатель Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Элла Памфилова, Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин и другие известные общественные деятели.
Президент США Джордж Буш поднял этот вопрос на встрече в Корее с Президентом России Владимиром Путиным, Канцлер Германии Ангела Меркель — на встрече в Москве. Критические резолюции о законопроекте были приняты Конгрессом США, Советом Европы, Европарламентом. Тем не менее, власть к критике не прислушалась.
Попробуем проанализировать, какие новации содержатся в Законе об НКО и достигли ли авторы Закона желаемых целей.
Прежде всего хочется отметить дискриминационный характер Закона по отношению к иностранцам и лицам без гражданства. Так, ст. 1 Закона на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) не допускает "создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений)". Перечень окончательно не определен, к нему относятся стратегические объекты, приграничные территории, т.е. тысячи населенных пунктов. Многочисленные иностранцы (и не только "американские шпионы", но и украинцы, белорусы, армяне) и лица без гражданства (т.е. в том числе и наши соотечественники, годами пытающиеся оформить российское гражданство, число их исчисляется сотнями тысяч) официально не смогут быть членами церкви, культурного фонда, общественной организации собаководов и пр. НКО будут вести "двойной учет" членов, как принято у ведущих "двойную бухгалтерию" коммерсантов. По бумагам все будут "иван-иванычи", а вот что будет на собрании?
Государственная регистрация НКО осуществляется специально созданным в рамках Минюста органом — Федеральной Регистрационной Службой (Росрегистрацией). Правда, регистрация НКО для данного органа является второстепенной деятельностью. В Петербурге Росрегистрация создана на базе Городского бюро по регистрации прав на недвижимое имущество (всем известный ГБР). Этот орган ежедневно регистрирует сделки по купле-продаже, дарению, мене недвижимости огромного мегаполиса — домов, квартир, земельных участков. Суммы сделок исчисляются миллионами. Насколько "выгоден" Росрегистрации отдел по регистрации НКО с его мизерным бюджетом читатель в состоянии решить самостоятельно. Могу лишь предположить, что самые деятельные специалисты Росрегистрации будут направляться на сделки с недвижимостью. Кроме того, сама процедура становится донельзя затянутой, забюрократизированной.
Процесс регистрации НКО затрудняется весьма размытым (и, следовательно, дающим возможность чиновникам "лукавить") перечнем оснований для отказа. Чего стоят, например, "перлы" — "если учредительные документы некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации" (какому именно, какой статье, в какой степени? — К.Е.), "если наименование некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан" (а если два-три человека недовольны созданием НКО (баптистской церкви? Мечети? Синагоги? в данном городе? Тоже учитывать их мнение? — К.Е.), "если необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные настоящим Федеральным законом, представлены не полностью либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган" (порядок-то весьма не определен — К.Е.). На практике же получается, что религиозным организациям начинают отказывать в регистрации в связи с тем, что регистрирующему органу не ясно, что такое "миссионерская деятельность" или "работа по духовному возрождению граждан".
Закон наделяет Росрегистрацию жестким контрольным механизмом. Власти пытаются обосновать данное нововведение тем, что ранее де контроля вообще не существовало. Это лукавство. Ранее надзор за НКО осуществляла прокуратура, финансовый контроль — налоговая служба. Теперь некоммерческая организация обязана представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяются Правительством Российской Федерации (ст. 3 Закона). Как видно, перечень сведений, которые необходимо будет представлять в Росрегистрацию, очень широк. Нарушается право на конфиденциальность информации, на коммерческую тайну. Как несколько мрачно шутит эксперт Института прав человека и Института "Общественная экспертиза" Л.Левинсон "батюшки должны будут писать отчеты о достижении целей и задач, в чем есть свои плюсы — можно будет оценить, насколько мы продвинулись к царству небесному". Впрочем, есть вероятность того, что отчеты читать не будут, они будут складироваться в пыльных архивах. Да и соответствие сведений об НКО, указанных в отчетах, будет отличаться от реального положения дел. Будут найдены и механизмы "увода" денежных потоков от "всевидящего ока" Росрегистрации.
Очень широкие возможности для запрета деятельности НКО. На сегодняшний день уже достаточно просто закрыть общественные объединения. Любые два нарушения любой нормы законодательства, например, несвоевременно подали отчет о деятельности и нарушили правила противопожарной безопасности, либо одно грубое нарушение (что такое "грубое нарушение" (м.б. пререкания с чиновником Росрегистрации? — К.Е.) закон не разъясняет) влечет обращение в суд Росрегистрации или прокуратуры о ликвидации этой НКО. И здесь все не так просто: мы знаем, как часто рассыпаются в судах "дутые" дела.
Но настало время сказать и доброе слово о Законе. Последняя редакция отменила необходимость обязательной перерегистрации НКО. Восторжествовала справедливость и однажды прошедшая все преграды регистрации НКО не обязана делать этого снова. Но, кажется, чиновники заботились здесь о себе — пришлось бы рассматривать документы сотен тысяч организаций, на что ушли бы годы.
Как мы уже говорили, религиозные организации в России отнесены к некоммерческим и Закон об НКО напрямую затрагивает их интересы. Но верующие активны и в социальной жизни — созданы тысячи социальных приютов для беспризорных детей, реабилитационных центров для наркоманов и алкоголиков, социальных гостиниц для престарелых и бездомных, психологических консультаций для малоимущих, детских домов, благотворительных и просветительских обществ, издательств, средств массовой информации. Никто из известных мне работников этих НКО не вынашивает планы "цветных" революций, не ставит цели свергнуть существующий строй. Напротив, верующие наименее "криминогенная" среда. Кроме того, НКО (за малым исключением) как раз и являются опорой государства в реализации "Национальных проектов" в области социальной защиты, образования, культуры, здравоохранения. НКО в целом (а христианские НКО в особенности) берут на себя подчас самую сложную работу, которую чиновники не хотят и не могут выполнять. Не встретишь чиновника подающего бутерброд выглядывающему из канализационного люка малолетнему беспризорнику, не помогут чиновники восстановить документы бомжу и не отговорят одинокую мать от решения произвести аборт. Но это ежедневная практика социальных работников НКО.
Беспочвенны мечтания и некоторых представителей т.н. "традиционных конфессий", что новый закон поможет устранить "конкурентов". Очевидно, что в жернова нового закона (как это всегда бывает в нашей стране) попадут самые законопослушные (и традиционные церкви, и новые религиозные движения). Пресловутые "тоталитарные секты", коммерческие культы, оккультные центры или вообще не будут регистрироваться или будут платить взятки. В любом случае они от Закона об НКО не пострадают.
Не пострадают и религиозные экстремисты. Террористам, скрывающимся в горах и лесах, не нужна печать Минюста и заключение "религиоведческой экспертизы". На худой конец они купят или изготовят любой бланк.
Впрочем, власть приняла решение и переубедить ее в настоящий момент не представляется возможным.
* поговорка узников ГУЛАГА.
|
|